EL
NUEVO “CORPUS NORMATIVO” DE LOS PROFESIONALES SANITARIOS
Casi 20 años después de que la
LGS estableciera la necesidad de aprobar una normativa básica aplicable al
personal estatutario de los servicios de salud, el Estatuto Marco es ya una
realidad tangible tras su publicación, el pasado 17 de diciembre, en el BOE.
Atrás quedan multitud de promesas incumplidas, de negociaciones vacuas y una
treintena de borradores elaborados por diferentes ministros. Y por si el
Estatuto Marco fuera poco, se ha decidido llenar el "vacío
normativo", aprobando, de forma paralela, la Ley de Ordenación de las
Profesiones Sanitarias (LOPS). Estatuto y LOPS vienen, además, a unirse a la
regulación establecida por la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional
de Salud en materia de carrera profesional y movilidad, configurándose así un
“corpus normativo” cuyo carácter específico para los profesionales
sanitarios viene justificado por el enorme valor que la salud tiene para todos
los ciudadanos.
Mario Prieto
Partiendo
de la base de la necesidad de este marco específico, el Estatuto Marco regula,
a través de 80 artículos distribuidos en 14 capítulos, los aspectos generales
y básicos de las principales materias que integran el régimen jurídico del
personal estatutario, una consideración que diferencia a estos profesionales
del personal funcionario y laboral y que procede directamente del régimen de
los tres estatutos profesionales preconstitucionales de los centros sanitarios
de la Seguridad Social (el estatuto del personal médico, el del personal
sanitario no facultativo y el del personal no sanitario) que ahora queda
derogado.
Con el Estatuto Marco se atiende a
una de las reivindicaciones clásicas de las profesiones sanitarias, y en
especial de los médicos, como es la carrera profesional
Tras reconocer que el Sistema
Nacional de Salud constituye "un modelo organizativo especial", el
Estatuto se marca varios objetivos generales, entre los que destacan incrementar
la motivación de los profesionales, verdadero "motor" de la Sanidad
en palabras de la ministra Ana Pastor; establecer un "adecuado sistema de
incentivos"; reducir la burocracia y flexibilizar las relaciones
profesionales; descentralizar los procesos de selección y promoción
profesional, y personalizar las condiciones de trabajo.
Además del cumplimiento de estos
ambiciosos objetivos, cuyo éxito dependerá ahora de cómo se afronte el
desarrollo de esta norma básica, el Estatuto Marco lleva a cabo la trasposición
de dos directivas de especial importancia para el funcionamiento de la Sanidad,
la 93/104/CE y la 2000/34/CE, que se refieren a la protección de la
salud y seguridad de los trabajadores a través de la regulación de los tiempos
de trabajo y del régimen de descansos. Es precisamente en este punto donde se
ubica la famosa trasposición de la jornada de las 48 horas semanales en los
centros sanitarios, que tanto ha dado que hablar en los últimos años.
En concreto, con el fin de
trasponer la normativa europea, el Estatuto establece que "la duración máxima
conjunta de los tiempos de trabajo correspondientes a la jornada complementaria
ya la jornada ordinaria será de 48 horas semanales de trabajo efectivo de
promedio en cómputo semestral, salvo que mediante acuerdo, pacto o convenio
colectivo se establezca otro cómputo". Acto seguido, deja claro que este cómputo
no incluye en principio los períodos de localización, así como que la jornada
complementaria no tendrá la consideración de horas extraordinarias.
Los asesores jurídicos de la CESM
trabajan en un informe sobre el Estatuto Marco para analizar las normativas y
acuerdos que contraviene.
Ante el riesgo de que estos nuevos
tiempos de trabajo sean "insuficientes para garantizar la adecuada atención
continuada y permanente, y siempre que existan razones organizativas o
asistenciales que así lo justifiquen", el Estatuto establece la
posibilidad de que pueda "superarse la duración máxima conjunta de la
jornada ordinaria y la complementaria. Estos excesos de jornada más allá de
las 48 horas tendrán un límite máximo de 150 horas al año, aunque el
legislador incluye una disposición transitoria que abre un plazo de 10 años
para aplicar el citado límite, plazo que deberá regularse mediante un real
decreto.
Además, antes de aprobar esta
norma, la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud tendrá
que elaborar un informe en el que se analicen "las implicaciones que en la
organización funcional de los centros sanitarios, en la financiación de los
servidos de salud y en las necesidades de especialistas tendrá la puesta en
marcha de la indicada limitación". El citado informe tendrá que
determinar también "las repercusiones económicas de una progresiva
adaptación de la jornada de trabajo",
Asimismo, en relación con la nueva
jornada, el Estatuto Marco hace especial mención al personal sanitario en
formación como especialistas mediante residencia (los médicos MIR), para los
que establece una reducción gradual de la jornada en tres períodos a partir de
2004, cuando tendrán un tiempo de trabajo de 58 horas semanales, y hasta 2008,
cuando será de aplicación a estos profesionales la nueva jornada de 48 horas.
LA CARRERA PROFESIONAL
El Estatuto Marco recoge también
otra de las reivindicaciones clásicas de los profesionales sanitarios, y en
especial de los médicos: la carrera profesional. En este sentido, indica que
las comunidades autónomas "establecerán, para el personal estatutario de
sus servidos de salud, mecanismos de carrera profesional" con el fin de que
"se posibilite el derecho a la promoción de este personal junto con la
mejor gestión de las instituciones sanitarias",
Según la definición incluida en
esta normativa, “la carrera profesional supondrá el derecho de los
profesionales a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su
desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia y cumplimiento de
los objetivos de la organización a la cual prestan sus servidos".
En opinión de expertos, tras la
aprobación del Estatuto Marco y la LOPS comienza una etapa si cabe más
compleja, de la mano del desarrollo de ambas leyes.
El Estatuto Marco pone en marcha
también una nueva clasificación del personal, estableciendo dos grandes
grupos: personal estatutario sanitario, donde se distingue entre profesionales
de formación universitaria y de .formación profesional; y personal estatutario
de gestión y servidos, que establece una distribución similar entre
universitarios y no universitarios, ambos sin carácter sanitario.
Asimismo, el Estatuto Marco crea el
denominado "Foro Marco para el Diálogo Social", que nace con la
vocación de ser el "ámbito de diálogo e información de carácter
laboral" y que dará cabida a las organizaciones sindicales; y regula otros
aspectos de importancia como son los derechos y deberes de los trabajadores; la
movilidad del personal; el régimen de retribuciones; el régimen disciplinario;
las incompatibilidades aplicables a los profesionales; o los registros de
personal, un "instrumento básico para la planificación de los recursos
humanos" que tendrán que ser determinados por cada servicio de salud y
posteriormente unificados tras su paso por el Consejo Interterritorial del
Sistema Nacional de Salud (CISNS).
Para la ministra de Sanidad, Ana
Pastor, se trata de una norma "que mejora la situación laboral de los
trabajadores del Sistema Nacional de Salud, lo que indudablemente repercutirá
de forma positiva en la atención sanitaria que reciben los ciudadanos".
Tras recordar que se trata de una ley "largamente demanda por los
profesionales sanitarios y por los servicios de salud autonómicos", la máxima
responsable sanitaria considera que el Estatuto "constituye uno de los
aspectos básicos para completar la modernización del Sistema Nacional de
Salud, puesto que adapta la relación laboral de todos los trabajadores a los
principios constitucionales ya las normativas europeas en esta materia".
Por otro lado, en el caso de la
LOPS, el legislador parte de la base de que hasta ahora existía una situación
de "práctico vacío normativo" en relación con las profesiones
sanitarias, ya que la Ley General de Sanidad no afrontó su regulación debido
al carácter organizativo de aquella norma. En consecuencia, era ya hora de
dotar al sistema sanitario "de un marco legal que contemple los diferentes
instrumentos y recursos que hagan posible la mayor integración de los
profesionales en el servicio sanitario", determinando al mismo tiempo no ya
"las competencias de unas y otras profesiones de una forma cerrada y
concreta", sino las bases para que se - produzcan "pactos" entre
profesionales, de forma que en el día a día todos ellos trabajen "de
forma no conflictiva, sino cooperativa y transparente".
La Ley, estructurada en 50 artículos
distribuidos en seis títulos y de carácter eminentemente técnico, regula los
aspectos esenciales del ejercicio de las profesiones; la formación de éstos,
incluyendo como novedad la formación continuada; el desarrollo profesional; la
profesión en el ámbito privado; y la participación de los propios
trabajadores en el desarrollo de las profesiones a través de la denominada
Comisión Consultiva Profesional.
REPERCUSIONES
EN LA CALIDAD ASISTENCIAL
En esta ocasión, la mayor parte de
las críticas, sobre todo al Estatuto Marco, han provenido del colectivo médico,
que ve numerosas sombras en la aplicación de esta regulación, por otro lado
largamente esperada. En concreto, desde los Colegios de Médicos se advierte que
la aplicación de esta Ley "va a repercutir de forma grave y decisiva en la
calidad de la asistencia que se presta al ciudadano", y que, además,
provocará "un sinfín de reclamaciones y una judicialización perjudicial
para un ambiente de tranquilidad profesional".
En un comunicado suscrito a finales
de noviembre, los representantes de las secciones de los 52 Colegios
provinciales y los vocales nacionales del Consejo General de Colegios de Médicos
aseguraban que el Estatuto Marco "desvirtúa la figura del médico,
verdadero defensor del paciente y el más cualificado para garantizar que la
asistencia que éste recibe es la adecuada con la máxima calidad aun precio
razonable".
En opinión de estas instituciones
colegiales, la aprobación de esta Ley no sólo no configura un "escenario
adecuado de colaboración con los médicos para su posterior desarrollo",
sino que, además, su puesta en marcha, fase en la que estamos en la actualidad,
"va a originar un sinfín de reclamaciones y una judicialización
perjudicial para un ambiente de tranquilidad profesional, necesario para la
mejor asistencia sanitaria a la sociedad".
Desde el inicio de la tramitación
de esta Ley, los Colegios han venido censurando que la nueva regulación elimine
el Estatuto del Personal Médico y lo sustituya por un estatuto en el que se
incluye a todo el personal de los servicios de salud, "convirtiendo la
relación estatutaria del personal facultativo en una relación funcionarial
especial", "Se ignoran así las especiales circunstancias del trabajo
de los médicos dentro del Sistema de Salud, que no son equiparables a las del
resto del personal ya sea no facultativo, sanitario o trabajador no
sanitario", agregan. Al mismo tiempo, los Colegios creen que el Estatuto
"no garantiza la eliminación de los contratos basura que atentan
gravemente a la dignidad de la profesión" ni hace mención a la relación
contractual de los MIR. En lo que se refiere ala trasposición europea en
materia de jornada, advierten que la forma "literal" de hacerlo
supondrá, en la práctica, "ampliar la jornada laboral del médico sin
repercusión alguna en sus retribuciones y poner en peligro la eficacia de las
unidades y servicios en cuanto a la calidad del trabajo diario ya la atención
continuada, al compensar los excesos de jornada con libranzas".
Asimismo, indican que el Estatuto
"no acaba con el concepto de exclusividad, que sólo provoca agravios
comparativos entre médicos que realizan el mismo trabajo" y conserva el
mismo sistema retributivo, circunstancia que, a juicio de los Colegios, seguirá
apartando a los médicos españoles de la media de sus colegas europeos,
"convirtiendo a España en un vivero de profesionales en el que podrá
pescar el resto de la Unión Europea sin arriesgar un euro en su formación",
En definitiva, estiman que se ha
perdido "una oportunidad de oro de reconocer la aportación fundamental de
la profesión médica a la consecución de uno de los mejores sistemas de salud
del mundo", condenando al facultativo español "a límites de
subsistencia" y "alejándole de otras profesiones con grados de
responsabilidad, incluso inferiores".
Tampoco está del todo conforme el
principal sindicato entre los facultativos españoles, la Confederación Estatal
de Sindicatos Médicos (CESM). De hecho, su secretario general, el doctor Carlos
Amaya, reconoce que no es el Estatuto que hubiera gustado a los médicos españoles,
aunque también es cierto que existen logros. "No es el Estatuto que nos
hubiese gustado, ¿Qué desde el punto de vista político es el mejor que se ha
conseguido? pues muy bien; pero desde nuestro punto de vista pensamos que podía
haber sido mejor", explica.
El principal escollo, desde la óptica
de CESM, es la constatación de que ciertas "garantías y derechos"
contenidos en el Estatuto Marco ya han sido superados en algunas comunidades autónomas.
Por este motivo, CESM considera que esta norma supone un "paso atrás"
en la actual situación jurídico-laboral.
Según ha señalado a la Revista EL
MEDICO Carlos Amaya, "existen acuerdos de negociación colectiva que
mejoran el propio marco del Estatuto y, por tanto, se consideran una superación
del mismo que, diga lo que diga el Ministerio de Sanidad, habrá que ver si se
puede mantener".
Amaya pone como ejemplo la
Comunidad Valenciana, donde desde 1993 se han publicado varias órdenes y
decretos relativos a guardias, atención continuada y jornada y horario laboral
que constituyen un avance sobre lo establecido en la directiva comunitaria que
ahora el Estatuto traslada al ordenamiento jurídico español, ya que, entre
otras cosas, computa el tiempo de descanso dentro de la jornada, a diferencia de
lo que ocurre en la nueva Ley.
Ante esta circunstancia, los
asesores jurídicos de la CESM están trabajando en un informe detallado sobre
el Estatuto Marco y su desarrollo, con el fin de analizar qué normativas y
acuerdos contraviene y qué se puede hacer al respecto.
En cualquier caso, teniendo en
cuenta que el Estatuto Marco "no puede derogar
las normas que trasponen ventajosamente la directiva", la CESM concluye que
la nueva norma "sólo puede concebirse como una ley de garantías mínimas
que nunca puede servir de excusa para disminuir las prerrogativas que amparan
ahora a los trabajadores. Para este sindicato médico en caso contrario la ley
podría no respetar lo previsto por el derecho comunitario, incurriría en
nulidad y podría ser recurrida ante las instancias judiciales europeas".
LOPS
No
obstante, para la ministra de Sanidad, la LOPS permitirá a los profesionales
sanitarios disfrutar de "un derecho al derecho al reconocimiento público
de la profesión que tenga en cuenta el esfuerzo individual y la calidad del
trabajo de cada día a lo largo de toda una vida". En este marco, la Ley
aparece para Pastor con un doble objetivo, que pasa por establecer un sistema de
incentivación y motivación basado en la excelencia de los profesionales y en
el desarrollo profesional, e incrementar los niveles de calidad del trabajo de
los profesionales mediante “un sistema moderno de formación a lo largo de la
carrera profesional".
Por
si esto fuera poco, para la máxima responsable de la Sanidad española la norma
humaniza la asistencia sanitaria", una necesidad que cada vez resulta más
patente entre los usuarios del sistema, es decir, los pacientes, que ven cómo
los avances científicos y las mejoras tecnológicas, junto con la universalidad
de la asistencia, están yendo de la mano de un mayor distanciamiento a nivel
humano entre paciente y facultativo.
En
opinión del doctor Carlos Amaya, la LOPS es una Ley que "se enmarca dentro
de lo que es e! ejercicio de la profesión", y que establece "un marco
de desarrollo profesional mucho más armónico donde la profesión sí queda
reflejada", a diferencia de lo que ocurría hasta ahora.
No
obstante, preguntado por cómo va a quedar la figura del médico en el sistema
en la etapa que se abre tras la aprobación del Estatuto y la LOPS, el
secretario general de CESM prefiere esperar a tener la perspectiva de los años,
aunque advierte que,'a veces la sociedad civil va por un lado distinto a las
leyes", lo que no quiere decir que vaya a ser así en esta ocasión, máxime
cuando comienza ahora el desarrollo de ambas normas, tanto a nivel
estatal como autonómico.
LOS
COLEGIOS MÉDICOS
Los
Colegios de Médicos están convencidos de que el Estatuto Marco no garantiza la
eliminación de los "contratos basura" que "agreden a la dignidad
de la profesión", en su opinión.
En
definitiva, a nadie se le escapa que, con la entrada en vigor de las leyes del
Estatuto Marco y la LOPS, se abre una nueva etapa en la historia de la Sanidad
española y, más concretamente en la de las relaciones laborales y condiciones
profesionales de sus trabajadores. Teniendo en cuenta que ahora comienza una
fase si cabe tan compleja como la que ha precedido la aprobación de las dos
leyes, la de su desarrollo, sólo cabe esperar que las prioridades políticas de
unas y otras Administraciones no interfieran a la hora de forjar un modelo homogéneo
que siga haciendo posible la asistencia sanitaria bajo los criterios de equidad
y calidad. Al fin y al cabo, de nada serviría legislar aquí y allá si el
paciente ve cómo se resiente la asistencia sanitaria que recibe, que sigue
siendo uno de los principales valores para nuestra sociedad.